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ilrompiscatole
24 luglio 2009

Il fascino discreto dell'ordinanza

La recente ordinanza del sindaco di Milano sul divieto di vendita degli alcolici agli infrasedicenni e sul divieto di consumo di alcool da parte di questi ultimi, pena una sanzione pecuniaria a carico dei loro genitori, ha fatto riesplodere il dibattito interno sulla vasta (e per qualcuno eccessiva) latitudine dei poteri ordinanziali oggi riconosciuti ai sindaci dopo l’approvazione del D.L. nr. 92 del 23/05/2008,convertito nella legge 125 del 24/07/2008.

Vediamo allora di conoscere un pò meglio la figura dell’ordinanza e la normativa che attualmente la disciplina.

La parola ordinanza deriva dal francese ordonnance e designa un provvedimento imperativo adottato da un’autorità monocratica e teso ad imporre o vietare un determinato comportamento ai consociati. Figlio dell’ancient regime, ossia di un’epoca in cui tutti i poteri si assommavano in capo ad un unico soggetto, questo genere di provvedimento unipersonale è riuscito a sopravvivere anche negli ordinamenti moderni,  indicando oggi l’atto amministrativo, diverso dalla sentenza o dalla legge, che contiene un precetto immediatamente imperativo e che promana da un organo monocratico nell’esercizio di una funzione amministrativa.
Il potere di ordinanza discende necessariamente da una norma che ne ascriva la competenza in capo al soggetto titolare, che individui la causa tipica della funzione nel cui ambito tale potere può essere esercitato e che specifichi il contenuto dell’atto stesso.
Le norme del d.l., successivamente integrate da un decreto del Ministro dell’Interno del 5 agosto 2008, riscrivendo quasi interamente l’art. 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000 nr. 267, cd. Testo Unico degli Enti Locali, per la prima volta hanno infatti attribuito ai sindaci il potere di emanare ordinanze, anche contingibili e urgenti, in una materia, la sicurezza pubblica, che è demandata dalla nostra Costituzione all’esclusiva competenza del legislatore statale (art. 117, comma secondo, lett. h)
La genesi di questa discussa e contrastata riforma affonda le sue origini in quelle situazioni di degrado dell’ordinata convivenza civile analiticamente descritte nell’art. 2 del citato dm 5 agosto 2008 ed il cui progressivo incancrenirsi, in realtà urbane anche molto diverse tra loro per dimensioni e collocazione geografica, è sempre più fonte di conflittualità tra cittadini di diverse etnie nonché di ansia e paura per chi si trova a vivere nelle vicinanze dei luoghi ove esse si manifestano.
Ci riferiamo in particolare, prendendo spunto dall’elenco (peraltro meramente esemplificativo) del dm dell’agosto scorso, a situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con impiego di minori e disabiliti,  i fenomeni di violenza legati all’abuso dell’alcool; a comportamenti quali il danneggiamento del patrimonio pubblico e privato o l’ostacolo alla libera fruibilità del medesimo; all’ incuria, degrado e occupazione abusiva d’immobili ; a situazioni che intralciano la pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, come  l’abusivismo commerciale e l’illecita occupazione di suolo pubblico; a comportamenti, come la prostituzione su strada o l’accattonaggio molesto, che offendono la pubblica decenza, anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente o rendono difficoltoso o pericoloso il libero utilizzo e la fruizione degli spazi pubblici 
Per contrastare  tali fenomeni, che possono provocare uno serio scadimento della qualità della vita nei centri urbani , in passato era precluso ai sindaci l’uso dello strumento ordinanziale.
L’art. 54 nella precedente versione prevedeva infatti che il capo dell’amministrazione comunale in qualità di ufficiale di governo, oltre a sovrintendere alla emanazione degli atti attribuitigli dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica, allo svolgimento, in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria delle funzioni affidategli dalla legge e alla vigilanza su tutto quanto fosse di interesse per la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone il Prefetto, potesse adottare, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, soltanto provvedimenti contingibili e urgenti che prevenissero o eliminassero gravi pericoli per l’incolumità  dei cittadini.
Il testo dell’art. 54, novellato dall’art. 6 del d.l. 92/2008 convertito in Legge 125/2008, amplia ora la gamma degli strumenti a disposizione del sindaco per garantire non più la semplice incolumità dei cittadini, bensì l’incolumità pubblica (concetto più ampio del precedente) e la sicurezza urbana.
Prevede adesso l’articolo in questione che il sindaco (o il vicesindaco, quando lo sostituisce: comma ottavo), quale ufficiale del Governo, oltre a sovrintendere a quanto già enunciato dalla precedente versione della norma nonché alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
Tali provvedimenti sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione (comma quarto)
Se l'ordinanza è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi (comma settimo)
A mezzo ordinanza ex comma quarto e per motivi di sicurezza urbana, oltre che in  casi di emergenza connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico o per il verificarsi di circostanze straordinarie di necessità dell'utenza, il sindaco può anche modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio (comma sesto)
Dispone poi il comma quinto ( nell’intenzione di scongiurare che l’adozione delle ordinanze sindacali in materia di sicurezza urbana sposti semplicemente il degrado verso i territori limitrofi di altri comuni) che qualora i provvedimenti adottati dai sindaci ai sensi dei commi 1 e 4 comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento.
Il raccordo con l’autorità statale è rafforzato anche dalla previsione dei commi 4 bis, che rimanda ad un decreto del Ministro dell'interno la disciplina dell'ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni dei concetti di incolumità pubblica e  sicurezza urbana, e 12, in base al quale il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del sindaco.
Ma l’interferenza e il controllo dell’autorità statale sui poteri del sindaco non si ferma qui: il comma 11 stabilisce che, nell’ambito delle funzioni delegate o di quelle che inerenti il potere d’ordinanza,  nel caso di inerzia del sindaco o del suo delegato (ai sensi del comma 10, infatti,  il sindaco, previa comunicazione al prefetto, può delegare l'esercizio delle funzioni di ufficiale di governo al presidente del consiglio circoscrizionale oppure,  nei comuni ove manchino organi di decentramento comunale, ad un consigliere comunale), il prefetto può intervenire con proprio provvedimento (mentre in precedenza poteva solo nominare un commissario ad acta) e che, inoltre, nell'ambito stavolta di tutte le funzioni attribuite al sindaco dall’articolo in questione, può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonché per l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale (comma nove)
Incombe, infine, sul sindaco, ai sensi del nuovo comma 5 bis, l’obbligo di segnalare alle competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad uno Stato membro dell'Unione europea, per la eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontanamento dal territorio dello Stato.
Dopo questa rapida rassegna dei contenuti del nuovo art. 54 TUEL, analizziamo nel dettaglio la natura e la tipologia di ordinanza che la legge affida al sindaco.
Le  ordinanze del sindaco possono essere di due tipi.
Un primo genere di ordinanze è quello col quale il Sindaco si limita a specificare o attualizzare il contenuto precettivo di una fonte normativa preesistente (legge, decreto-legge, decreto legislativo, regolamento comunale etc.). Queste ordinanze vengono chiamate “ordinanze normali”. Esse si limitano a individuare in concreto i singoli destinatari di un precetto generale e astratto e sono vincolate nell’an e nel quid.
Un secondo genere di ordinanze è invece quello in cui il provvedimento imperativo che contiene obblighi, ordini o divieti opera in deroga a norme giuridiche preesistenti. Tali ordinanze sono chiamate ordinanze d’urgenza (prerequisito fondamentale comune) e si suddividono, a loro volta,  in ordinanze necessitate e ordinanze contingibili e urgenti.
La caratteristica di queste ordinanze è che vengono emanate o in fattispecie non coperte da una norma o in deroga ad una precedente norma.
Si ha la prima tipologia d’ordinanza d’urgenza quando il provvedimento viene adottato per disciplinare una fattispecie non espressamente prevista dall’ordinamento. Sono queste le ordinanze contingibili e urgenti. Esse sono rimedi straordinari, atipici, adottati, in casi di urgente necessità, quando l’ordinamento non appresta altro strumento per poter intervenire e curare gli interessi pubblici e consente all’autorità cui è affidato il potere di ordinanza di creare, in via eccezionale,  il diritto del caso singolo.
Per questa ragioni, le ordinanze contingibili e urgenti, pur rispettando   il principio di legalità degli atti amministrativi ex art. 97 cost. (perché autorizzate da una norma di legge attributiva del potere), derogano a quello di tipicità, espressione del primo (GIANNINI)
Si ha invece  la seconda quando, a parere dell’amministrazione procedente, si rende necessario adottare una disciplina diversa da quella prevista in una norma preesistente. Qui la deroga alla norma è pur sempre contenuta entro i limiti della tipicità e della predeterminazione dei contenuti degli atti amministrativi. 
Nel primo caso, pertanto, l’ordinanza viene emessa in deroga al diritto e, dunque, ad un numero indefinito di norme; nel secondo, in deroga a norme specifiche.
E' importante specificare che la contingibilità, contrariamente a quel che si ritiene, non coincide con l’imprevedibilità, potendosi verificare un accadimento ampiamente prevedibile ma per il quale l’ordinamento non appresta alcun rimedio e alcuna reazione.
Delle ordinanze contingibili e urgenti si è spesso occupata la Corte costituzionale, con riferimento soprattutto a quelle prefettizie, disciplinate dall’art. 2 del R.D. nr. 773 del 18 giugno 1931 (T.U.L.P.S.): Il prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica 2. Contro i provvedimenti del prefetto chi vi ha interesse può presentare ricorso al ministro per l'interno.
Con sentenza nr. 8 del 2/7/1956, la Consulta ha riconosciuto la legittimità costituzionale del sopra indicato articolo solo se i poteri d’ordinanza extra ordinem ivi previsti sono esercitati con efficacia limitata nel tempo, con un’adeguata motivazione e pubblicazione e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico
Con la successiva sentenza nr. 26 del 27/5/1961, il giudice delle leggi ha ulteriormente specificato che le ordinanze non devono invadere il campo riservato all’attività di altri organi legislativi o costituzionali dello Stato, non devono violare i precetti stabiliti dalla Costituzione e non devono agire su materie coperte da riserva di legge assoluta .
Ciò significa, ad esempio, che le ordinanze contingibili e urgenti non  possono imporre prestazioni personali, perché ciò contrasterebbe col dettato dell’art. 23 Cost;  non possono intervenire in materie che la Costituzione riserva in via assoluta alla legge (es. ingresso nel domicilio, perquisizioni, limitazioni della libertà personale), né contrastare con le norme penali, le norme di ordine pubblico economico e le norme imperative richiamate dall’ 1418 c.c. e che, infine  devono comunque rispettare i principi generali dell’ordinamento, primo tra tutti quello di ragionevolezza fra presupposto del potere e contenuto del provvedimento adottato.
Quanto alla collocazione di tali ordinanze nel sistema delle fonti del diritto, la Corte le qualifica norme generali di completamento dell’ordinamento.
L’art. 54 del TUEL anche dopo la modifica ha mantenuto il richiamo al rispetto dei principi generali dell’ordinamento, attribuendo in via esclusiva al Sindaco il potere di emanare ordinanze secundum, praeter e contra legem (ossia ordinanze normali, necessitate e contingibili e urgenti). E’ mutata, però, la causa tipica a fondamento del  potere d’ordinanza, ora individuata nelle ragioni di incolumità pubblica e di sicurezza urbana
Come abbiamo già accennato, la norma (comma 4 bis) rimanda ad un decreto ministeriale l’esatta individuazione dei confini del quantum di discrezionalità amministrativa riconosciuta al sindaco nel suo potere di emettere ordinanze ex art. 54.
Il DM 5 agosto 2008, emanato sulla scorta del comma 4 bis dell’art.54 , ha ribadito innanzitutto che la materia dell’ordine e della sicurezza pubblica è riservata in via esclusiva allo Stato, per poi fornire i concetti di incolumità pubblica e sicurezza urbana.
Per incolumità pubblica si deve intendere l’integrità fisica della popolazione
Per sicurezza urbana, invece, si deve intendere un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.
La sicurezza urbana, negli studi elaborati dai sociologi sull’argomento, è concetto diverso da quello tradizionale di ordine e sicurezza pubblica, essendo una forma di sicurezza che non è più solo garanzia dall’assenza di una minaccia ma attività positiva di rafforzamento della percezione pubblica della sicurezza (Zedner) L’aggettivo urbana, poi, mette l’accento sul contesto dove maggiormente si avvertono queste esigenze collettive di maggiore sicurezza e dove è necessario concentrare gli interventi.
A questa definizione si è affiancata, grazie all’art. 6 bis del d.l. 92/2008, una importante modifica dell’art. 16 della legge generale sulla depenalizzazione nr. 689 del 24 novembre 1981, in virtù della quale per le violazioni ai regolamenti e alle ordinanze comunali…la Giunta comunale…all’interno del limite edittale minimo e massimo della sanzione prevista, può stabilire un diverso importo del pagamento in misura ridotta, in deroga alle disposizioni del primo comma (ossia la terza parte del massimo o,se più favorevole, il doppio del minimo)
Pertanto, alla luce del nuovo disposto dell’art. 54, del DM 5 agosto 2008 e del nuovo art. 16 l.689/81, il contenuto delle ordinanze sindacali in materia di sicurezza è oggi molto più vasto che in passato.
Nella vigenza del vecchio art. 54, c’erano stati, è vero,  numerosi tentativi di sanzionare comportamenti giudicati intollerabili dal comune sentire (ordinanze cd. “vu lavà”, ordinanze cd. “vu cumprà”,ordinanze anti –lucciole) ma tali ordinanze non sfuggivano poi alle censure di legittimità per eccesso di potere nella forma dello sviamento dalla causa tipica (cfr. T.A.R. Veneto, ordinanza nr. 22 dell’8 gennaio 2009 , T.A.R. Lazio, sentenza nr. 12222 del 22 dicembre 2008 e Cass. Civ.,sentenza nr. 21432 del 5 ottobre 2008). In altri casi i giudici amministrativi avevano stigmatizzato, invece, l’indimostrata circostanza che il pericolo non fosse affrontabile con i normali strumenti (Consiglio di Stato, sentenza nr. 2119 dell’8 maggio 2007 e Consiglio di Stato, sentenza nr. 6366 dell’11 dicembre 2007) oppure l’assenza di una adeguata istruttoria (T.A.R. Lazio, sentenza nr. 1352 del 14 febbraio 2007) oppure ancora  il mancato rispetto dei principi generali dell’ordinamento (T.A.R. Umbria, sentenza nr. 314 del 16 aprile 2007), dei presupposti d’urgenza (T.A.R. Veneto, sentenza nr. 637 del 6 marzo 2007) e del principio di proporzionalità, che impone, nell’esplicarsi dell’azione amministrativa, la salvaguardia dell’interesse pubblico col minor sacrificio di quello privato (cfr. Consiglio di Stato, sentenza nr. 1990 del 16 aprile 2003)
Ora, invece, con l’estensione dei poteri sindacali di ordinanza alla materia della sicurezza urbana, è possibile per i sindaci intervenire in ambiti a loro prima impediti e, in special modo, nelle situazioni descritte nell’art. 2 del DM 5 agosto 2008 e di cui si è dato conto in precedenza.
Tutte le materie interessate oggi dai poteri  del sindaco sono, come si può notare, già fornite di copertura normativa e proprio per questi motivi le ordinanze sindacali adottabili ex art. 54 novellato non sono mai ordinanze extra ordinem, ossia contingibili e urgenti, ma ordinanze normali, essendo specificative di norme di legge o di regolamento. Pertanto, lo spazio che oggi residua per l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti appare  estremamente ristretto.
Un limite interno all’esercizio del potere di ordinanza per motivi di sicurezza urbana è dato, poi, dalla caratterizzazione del suo presupposto: tali ordinanze possono essere adottate solo “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli” Non ogni pericolo è , pertanto, condizione sufficiente per l’esercizio del potere d’ordinanza Inoltre il grave pericolo deve costituire una minaccia all’incolumità pubblica e alla sicurezza urbana. Il che significa che il pericolo dev’essere in atto e non nella fase del mero tentativo. Se così non fosse, il ricorso all’ordinanza si paleserebbe eccessivo e le esigenze di tutela preventiva del tutto ingiustificate.
Infine, le ordinanze sindacali devono essere adeguatamente motivate, senza ricorso a formule di stile, perché devono rendere adeguata contezza delle ragioni che hanno condotto alla loro emanazione.
Per quanto riguarda la competenza all’emanazione delle ordinanze, l’art. 6 del d.l. 92/08, convertito in l. 125/08, nel riformulare l’art. 54 del TUEL l’assegna al Sindaco, per tutte le ordinanze (normali, necessitate o contingibili e urgenti), che egli adotta nella qualità di ufficiale del governo
In passato, le ordinanze normali e quelle necessitate sembravano essere state attratte nella sfera di competenza dei dirigenti comunali, ex art. 107, commi 1,2 e 3 del TUEL. A seguito della novella legislativa del 2008, invece, il Sindaco ha ora competenza funzionale ed esclusiva all’adozione di tutte le ordinanze in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana.Ricordiamo comunque che esiste un’altra tipologia di ordinanza contingibile e urgente ascritta da sempre alla competenza esclusiva del sindaco: si tratta delle ordinanze che il massimo organo comunale può emanare quale rappresentante della comunità locale. in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale (art. 50, comma quinto, TUEL)
Il procedimento di formazione di tutte le ordinanze sindacali in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana è tipizzato dal comma quarto dell’art. 54 TUEL, come modificato dalla legge 125&2008. La norma dispone, come abbiamo già visto, che i contenuti di tali provvedimenti siano anticipati al Prefetto. Questa comunicazione preventiva non può però impedire o ritardare l’adozione del provvedimento. Essa è finalizzata soltanto a consentire al Prefetto di adottare tutte le misure idonee a garantire l’esecuzione dell’ordinanza, compreso l’impiego della forza pubblica. Al Prefetto residua al più la possibilità di indire la conferenza di servizi di cui al comma quinto dell’art. 54. 
L’adozione delle ordinanze in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana dev’essere pubblicata all’albo pretorio del comune e adeguatamente pubblicizzata. La notifica è necessaria solo in presenza di destinatari determinati e nominativamente indicati nel provvedimento.
Abbiamo già detto che le ordinanze de quibus sono emanate dal Sindaco nella sua qualità di Ufficiale del Governo, come tale soggetto gerarchicamente al Prefetto (cfr. , da ultimo: Consiglio di Stato, sentenza nr. 3076 del 19 giugno 2008).
Le ordinanze, pertanto, non hanno mai carattere di definitività, motivo per cui sono ricorribili in via gerarchica al Prefetto entro 30 giorni dalla pubblicazione, oltre che , in via giurisdizionale, agli organi di primo grado della g.a. L’esperibilità, invece, del ricorso straordinario al Capo dello Stato è possibile solo dopo che esse abbiano acquistato il carattere della definitività, ossia dopo l’emissione del decreto prefettizio di rigetto del ricorso o dopo la maturazione del silenzio-rigetto, cioè decorsi 90 giorni dalla proposizione del ricorso gerarchico senza che l’ autorità competente abbia emanato un provvedimento espresso.
Secondo un’opinione consolidata della magistratura amministrativa, però, nonostante la veste di ufficiale del governo nella quale il sindaco agisce, la legittimazione processuale a stare in giudizio spetta al Comune e non all’Avvocatura dello Stato, così come la notifica dell’eventuale ricorso avverso l’ordinanza va effettuata presso la casa comunale e non presso l’Avvocatura (cfr. Consiglio di Stato,AP, sentenza nr. 8 del 15 novembre 1971 e Consiglio di Stato, sentenza nr. 294 del 28 marzo 1994)
E’ irrilevante e non inficia la validità dell’ordinanza il decorso di un lungo lasso di tempo da quando si è verificata la situazione di pericolo, se persistono ancora le ragioni che ne consigliano l’adozione (cfr. Consiglio di Stato, sentenza nr. 5639 del 25 settembre 2006 e Consiglio di Stato, sentenza nr. 4718 del 7 settembre 2007)
La violazione delle ordinanze sindacali in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana quando hanno natura contingibile e urgente sono punite ai sensi dell’art. 650 c.p., che prevedese il fatto non costituisce un più grave reato, l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a euro 206 per chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene. Negli altri casi, si applica invecela disposizione di cui all’art. 7 bis del TUEL, cheper le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali e delle ordinanze adottate dal sindaco e dal presidente della provincia sulla base di disposizioni di legge ovvero di specifiche norme regolamentari prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro (cfr.Cass. Pen.,sentenza nr. 7893 del 24 febbraio 2007) , con eventuale pagamento in misura ridotta che, previa delibera di giunta, ora può essere, come abbiamo visto, di misura  diversa da quella stabilita ex lege dall’art. 16, comma primo, della legge 24-11-1981 nr. 689. Infine, con il recente “pacchetto sicurezza”, approvato in via definitiva il 2 luglio 2009 e tuttora in corso di pubblicazione, si è stabilito che le sanzioni amministrative previste dai regolamenti ed ordinanze comunali per chiunque insozzi le pubbliche vie non possono essere inferiori all’importo di euro 500 (art. 3,comma 6)
Veniamo  adesso all’esame di alcuni profili di incostituzionalità ravvisati con riferimento alla normativa attuale dell’art. 54 TUEL e del DM 5 agosto 2008.
Secondo l’orientamento costante della Corte costituzionale (sentenze nr. 290/2001, 407/2002,428/2004 e 95/2005) la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza spetta in via esclusiva allo Stato, in quanto, per il principio teleologico (ossia del fine che le norme di sicurezza si propongono di raggiungere), la materia de qua non tollera una diversificazione degli interventi su base territoriale. Pertanto, tutto quello che concerne la determinazione di una condotta illecita deve ritenersi di esclusiva potestà dello Stato. L’art. 54, attribuendo al sindaco il potere di incidere con propri provvedimenti sulla repressione di condotte illecite, si porrebbe dunque in contrasto con i precetti costituzionali che affidano tale competenza in via esclusiva allo Stato.
Ma i dubbi di costituzionalità riguardano anche il possibile contrasto tra l’art. 54 TUEL e il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost, principio in forza del quale la competenza a provvedere nella materie di interesse locale spetta primariamente ai comuni, mentre l’art. 54 attribuisce competenze di interesse locale ad un organo dello Stato, qual è il sindaco nella sua veste di ufficiale del governo.
C'è infine da segnalare la possibile confliggenza che potrebbe verificarsi in molti casi tra le sanzioni amministrative previste nelle ordinanze e le norme dell'ordinamento statale che già sanzionano penalmente condotte identiche a quelle perseguite in sede amministrativa. Il conflitto in questione viene risolto dall'art. 9 della legge 24.11.1981 nr. 689 sulla base del principio di specialità (art. 15 c.p.), che al comma primo assegna alla sanzione amministrativa la prevalenza sulla norma penale, quando vi è identità dei comportamenti antigiuridici oggetto delle sanzioni. Ma lo stesso articolo, al comma secondo, prevede invece la prevalenza della norma penale statale sulle disposizioni regionali (e, a fortiori, su quelle degli enti territoriali minori) che contengano sanzioni amministrative per fatti già perseguiti dal legislatore penale nazionale. E' questo il caso, ad esempio, delle sanzioni previste dall'ordinanza della Moratti a carico di coloro che somministrano alcolici ai minori di anni 16, posto che un identico precetto è già contenuto nell'art. 689 del c.p.
 

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